El Proyecto Piloto de la Agenda “Desde lo Local” en el Estado de Nuevo León.

La Agenda “Desde lo Local se implementó en una etapa piloto en 26 municipios del Estado de Nuevo León del mes de octubre de 2002 a septiembre de 2003. Esta experiencia permitió comprobar que la Agenda es una herramienta con funcionalidad práctica para municipios de diferente tipología (urbanos y rurales).

El piloto de Nuevo León consolidó los procesos y elementos metodológicos de la Agenda lo que permitirá su implementación sistematizada en los estados del país. Las versiones del Autodiagnóstico, Instructivo de Llenado y Manual de Verificación han sido consensuadas por todos los participantes y verificadas en los 26 municipios participantes.

La coordinación de las acciones de los tres órdenes de gobierno permitió que se alcanzaran 99 Certificados de Calidad Desde lo Local (“verdes”). Posteriormente, después de la Segunda Verificación se obtuvieron 76 Certificados, contabilizando un total de 175 Certificados. Asimismo, durante el piloto se instauraron la Mesa de Trabajo con Instancias Federales y el Consejo Nacional Desde lo Local, lo que coadyuvará a lograr los objetivos en beneficios de los municipios y los ciudadanos mexicanos.

Dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación (INAFED), a través de la elaboración del Programa Especial para un Auténtico Federalismo, 2002-2006 (PAF), coadyuva a conducir a la actual Administración Pública Federal hacia un Auténtico Federalismo cuyo esquema se concibe como un balance coherente de facultades y responsabilidades que, bajo esquemas de cooperación, permiten a los tres órdenes de gobierno servir eficientemente al ciudadano en donde quiera que éste se encuentre.

El INAFED, como se mencionó anteriormente, diseñó una metodología, llamada Agenda “Desde lo Local”, cuyo programa piloto tuvo lugar en el Estado de Nuevo León, buscando innovar en tres aspectos importantes como aportación en la transición democrática de México: a) rediseñar el proceso de toma de decisiones en materia de políticas públicas; b) mejorar los canales de rendición de cuentas y c) fortalecer a los gobiernos municipales. Estas acciones buscan que los municipios puedan iniciar su camino hacia lo que podemos considerar como mínimos indispensables en las prácticas municipales, dentro del marco de la innovación gubernamental, que beneficien directamente a los ciudadanos.

El programa piloto de la Agenda “Desde lo Local” implementado en 26 municipios del Estado de Nuevo León ha sido una experiencia que le permitió al INAFED comprobar la aplicación de los aspectos teóricos de la Agenda como un proyecto viable para la realidad de los municipios mexicanos. Asimismo, los resultados obtenidos de la aplicación de este proyecto piloto permitieron la sistematización de las etapas de implementación de la Agenda para su aplicación en otros estados del país, con lo cual los municipios serán concebidos como sujetos de desarrollo al seleccionar sus propias áreas de oportunidad y el Estado Mexicano invertirá su lógica al aplicar los programas institucionales de tal manera que se enfoquen a la solución de necesidades directamente en los municipios.

Antecedentes: El autoritarismo del sistema político mexicano de posrevolución como un elemento creador del centralismo y limitante del desarrollo local.

En México de la década de 1940 a la década de 1980 existió una estructura extremadamente centralizada que evitaba el desarrollo de las unidades locales. Asimismo, esta estructura centralizada evitó el desarrollo de los componentes de un sistema democrático. Además, los criterios en el diseño de las políticas públicas obedecían más a los aspectos electorales que aquellos referidos a la eficiencia en la solución de los problemas nacionales. Los gobiernos locales no tenían ningún tipo de acceso a este sistema de toma de decisiones y su desarrollo y el bienestar de sus habitantes dependían de las capacidades del alcalde como gestor o de la “buena voluntad” del ejecutivo para otorgar recursos a los municipios. Las necesidades y características de los municipios no eran consideradas al momento de crear las Políticas Públicas. Lo local carecía de importancia.

El año 2000 representa una coyuntura en la historia moderna de México. Este año significó una nueva etapa para la sociedad mexicana. La nueva administración tuvo ante sí la responsabilidad de implementar una nueva forma de gobernar y dirigir la administración pública del país, siempre pensando en el bienestar directo del ciudadano y la promoción de la democracia. Si bien es cierto que a partir de la década de 1980 en México se observaron transformaciones tendientes a la democratización del país, principalmente en el aspecto electoral, no se ha completado la transición hacia la democracia, de acuerdo a las condiciones básicas de la Democracia identificadas por Robert Dahl, en el sentido de que no existe ningún canal o institución mediante las cual los ciudadanos puedan influir en el proceso de toma de decisiones.

La mayoría de los actores políticos y de los académicos reconocen que el desarrollo del federalismo y de los gobiernos locales es una necesidad en el actual contexto que vivimos de globalización y transición hacia la democracia. Sin embargo, es muy claro que, por lo menos en México, siguen existiendo enormes obstáculos que impiden obtener esta meta. Por ejemplo, las administraciones municipales no han encontrado el aliciente para asumir nuevas responsabilidades. Particularmente porque no se les ha considerado y tomado en cuenta para decidir en las formas en como se debe de llevar a cabo el proceso de descentralización. En este sentido, Enrique Cabrero señala que el establecimiento de estas instituciones democráticas se encuentra íntimamente relacionado con la capacidad que tengan los actores para implementar acciones innovadoras que impacten directamente en la vida cotidiana de los ciudadanos.

Preparando la herramienta para la implementación del programa piloto en el Estado de Nuevo León: El inicio de una coordinación entre los tres órdenes de gobierno y la Instancia Verificadora.

En el mes de septiembre de 2002 el Gobierno del Estado de Nuevo León, por medio de la Secretaría de Desarrollo Humano y del Trabajo le manifestó su interés al INAFED de implementar la Agenda “Desde lo Local” en los municipios del estado. La Dirección de Enlace con Estados y Municipios del INAFED (DEEM) sería la instancia responsable para realizar esta tarea. La implementación del programa piloto representaba un reto para la concepción teórica de la Agenda ya que ésta no se había aplicado en ningún municipio del país, la herramienta sí había sido enriquecida por funcionarios municipales y dirigentes de las tres asociaciones municipales del país. A pesar que la primera acción de la DEEM consistía en crear un consenso entre todos los actores involucrados para lograr su convencimiento en los beneficios de la Agenda.

Los profesores de la UANL, los funcionarios del INAFED y del Gobierno del Estado de Nuevo León propusieron una revisión a la metodología; particularmente a la herramienta del Autodiagnóstico. Esta propuesta se hizo con base a que el Autodiagnóstico original incluía sólo los indicadores y les resultaba difícil a los municipios el poder ubicarse con exactitud en cada una de las métricas de medición “rojo”, “amarillo”, y “verde”. Asimismo, la versión original del Autodiagnóstico no incluía con exactitud la evidencia que debía solicitar la Instancia Verificadora para poder acreditar los resultados del Autodiagnóstico. Por lo tanto, se llevó a cabo una serie de sesiones de trabajo entre más de 50 profesores de la UANL, más de 30 funcionarios estatales y municipales y los funcionarios del INAFED. El resultado de estas sesiones de trabajo fue una versión del Autodiagnóstico que incluía parámetros de medición. Estos resultaron del análisis que se realizó de cada uno de los parámetros. En términos simples los parámetros de medición son los componentes que permiten alcanzar el escenario o la situación planteada en el parámetro. En la nueva versión del autodiagnóstico también se incluyó la redacción del cada uno de los parámetros en forma de pregunta y la evidencia que debe ser presentada para acreditar la ubicación en la que se coloque el municipio. El resultado de este ejercicio permitió contar con una herramienta que se apegaba a la concepción ideológica de la Agenda, la simplicidad y sencillez, y que les permitía a los municipios y la Instancia Verificadora poder ubicarse y acreditar, de una manera correcta y exacta, la situación del municipio. El alto nivel de capacidad de los expertos de la UANL en cada tema garantiza la calidad de la herramienta.

El ejercicio de revisión de la metodología permitió que los profesores de la UANL pudieran comprender cabalmente la esencia y los objetivos de la Agenda; y, el hecho de que se haya involucrado a los funcionarios municipales y estatales permitió crear inercias positivas para la implementación de la Agenda. De igual manera este ejercicio permitió cumplir con uno de los objetivos fundamentales de la metodología, que es el considerar a los municipios como sujetos de desarrollo. Es decir, no se les impuso una herramienta en cuyo diseño y creación no se hayan tomado en cuenta sus posiciones y necesidades.

Una vez que se contaba con una herramienta terminada y aceptada por todos los participantes se procedería a implementar la etapa de Aplicación del Autodiagnóstico. La participación comprometida del Gobierno del Estado de Nuevo León, por medio de la Secretaría de Desarrollo Humano y del Trabajo, fue un elemento clave que permitió el buen desarrollo del programa piloto de la Agenda “Desde lo Local”. La participación decidida de Edelmiro Cantú, David Mendoza y Miguel Gómez y su capacidad como funcionarios públicos habilitó la implementación de la Agenda en los municipios.

La DEEM llevó a cabo una alianza estratégica con la SDHT, la cual estuvo a cargo de organizar los detalles de logística para la implementación del Autodiagnóstico. Asimismo, esta dependencia llevó a cabo las gestiones con los funcionarios municipales, que funcionarían como enlaces municipales, para que se realizará una amplia explicación de los objetivos y etapas de la Agenda y su programa piloto. Los enlaces municipales emitieron comentarios positivos con respecto a la Agenda y participaron activamente en el programa piloto ya que se sintieron parte de un proyecto y que el participar en ésta les brindaba recompensas específicas; por ejemplo el obtener los reconocimientos de los “verdes” les permitirá presentar a la ciudadanía logros concretos de la administración, además de ser un estímulo a su trabajo cotidiano. Este punto puede ser comprobado en el hecho de que desde el primer encuentro con los alcaldes y funcionarios municipales se mencionó claramente que la Agenda no involucraba la asignación directa de recursos; aun así se observó la participación comprometida de los funcionarios municipales. En este sentido también se puede observar que la Agenda cumplió su cometido en cuanto a la promoción de la cooperación entre los tres órdenes de gobierno.

La aplicación de la metodología de la Agenda como un programa piloto en el Estado de Nuevo León: experiencias y resultados concretos.

Para llevar a cabo la aplicación del Autodiagnóstico se realizaron visitas individuales a todos los municipios inscritos. En cada una de estas visitas participaron un profesor de la UANL, un funcionario de la SDHT y uno del INAFED. EL objetivo de realizar visitas individuales a estos municipios respondió a tres objetivos particulares. El primero, documentar la experiencia y, particularmente, los contratiempos y dudas que enfrentaron los funcionarios municipales al momento de contestar el Autodiagnóstico; de esta manera, la experiencia del Autodiagnóstico permitiría contar con la información necesaria para realizar la sistematización de la implementación de la Agenda en otros municipios del país. En segundo lugar, observar las debilidades que pudiera tener la herramienta del Autodiagnóstico como resultado de su aplicación en el campo; es decir, al momento de que los funcionarios municipales lo contestaran. Por último, el tercer objetivo de esta tarea fue diseñar una metodología, con características didácticas, de presentación de la Agenda a funcionarios municipales de mandos medios y altos.

La aplicación del Autodiagnóstico requirió de diez días de visitas a los municipios. La información resultante de este ejercicio ayudó a la realización de un método sistemático que permitirá la aplicación de la Agenda en otros municipios del país. Es pertinente aclarar que existirán algunos ajustes mínimos a las herramientas metodológicas; particularmente al Cuestionario de Autodiagnóstico con referencia a los términos y conceptos utilizados, ya que éstos variarán de acuerdo a los municipios de cada Estado. Además, el INAFED desarrolló una herramienta-matriz de captura de resultados del Autodiagnóstico. Esta herramienta permitió capturar los resultados del Autodiagnóstico de una manera sistematizada y automatizada. Asimismo, permitió contar con un programa informático que presente de manera gráfica los resultados de la evaluación, cumpliendo con el cometido de convertirse en un sistema nacional de información municipal. Es importante resaltar que el contar con un sistema de información ayudará a la administración pública, de los tres órdenes, a implementar acciones que impacten en el bienestar de los ciudadanos; asimismo, este sistema le permite a las instituciones de la Administración Pública Federal contar con información directa de los municipios para conocer las necesidades que ellos identifican como prioritarias y, de esta manera, pueda ser utilizada en su sistema de creación de políticas públicas, ya que tradicionalmente éstas se diseñaban con base en las percepciones del centro. En resumen, lo que logra la Agenda es romper con la centralización por la vía normativa.

Una vez finalizada la aplicación del Autodiagnóstico se procedió a realizar la aplicación de la Primera Verificación. Esta tarea tuvo como objetivo que los profesores de la UANL verificaran que la ubicación en la que se había situado el municipio mediante el llenado del Autodiagnóstico, reflejara la realidad del mismo. Podemos destacar tres puntos importantes en la realización de este proceso. En primer lugar, el ejercicio permitió observar el desarrollo de la metodología de la Verificación en el campo. De esta manera, los profesores de la UANL distinguieron las correcciones que se debían realizar, sobre todo a lo que se refiere a las evidencias que presentan los municipios para acreditar su ubicación.

Las universidades, tal como se ha reconocido últimamente, deben ser actores principales en los procesos de desarrollo local. Las instituciones de educación superior y los gobiernos, de los tres niveles, deben cooperar en proyectos conjuntos para lograr beneficios concretos para los ciudadanos. Además, la Primera Verificación se convirtió en una oportunidad para que los profesores implementaran sus conocimientos teóricos en la práctica. En este sentido, es importante resaltar y reconocer el alto grado de compromiso que tienen las autoridades universitarias con el desarrollo integral de los municipios del estado; sin su valiosa colaboración y participación en cada una de las etapas de la implementación del programa piloto. Particularmente nos gustaría resaltar la participación del Dr. Luis Galán Wong, Rector de la UANL, el Dr. Rodolfo Quintero Ramírez, Director del Centro de Transferencia de Tecnología; y, el Dr. Hugo Alberto Luna Olvera, Director del Centro de Innovación y Competitividad.

En tercer lugar, la experiencia de la Primera Verificación cumplió con el objetivo de incorporar una cultura de calidad total e innovación en la modernización de las prácticas municipales, ya que el sistema de recolección de evidencia crea conciencia entre los funcionarios municipales acerca de los beneficios de las buenas prácticas municipales. Los funcionarios municipales involucrados en la presentación de la evidencia se convencieron de que su participación en la Agenda es benéfica para el propio municipio y que ésta otorga recompensas a todos los participantes. Finalmente, los municipios llevaron a cabo la selección de las tres áreas de oportunidad (“rojos”) para ser modificadas a “verde”. Esta etapa del piloto permitió completar otra meta más de la Agenda: que los actores locales conocen con mayor exactitud sus necesidades y, por lo tanto, las decisiones fundamentales tiene que ser diseñadas consensuadamente entre los tres órdenes de gobierno. Además, el ejercicio que realizan los municipios de seleccionar tres áreas de oportunidad representa un cambio de paradigma en el sistema político mexicano. Con esta acción los municipios actúan como sujetos de desarrollo e impulsan al Estado a actuar en una forma que responda directa y concretamente a las necesidades de los municipios y los ciudadanos que habitan en él.

Durante la segunda quincena del mes de abril los responsables de la implementación del programa piloto de la Agenda enfocaron sus esfuerzos a sistematizar y preparar la información y los resultados de la Primera Verificación para ser presentada a los enlaces designados por las secretarías federales, con el objetivo de estructurar propuestas de acción para ser implementadas en la etapa de solución de las áreas de oportunidad.

Durante la segunda quincena del mes de abril se realizaron reuniones de trabajo con los enlaces de las siguientes secretarías federales: Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Turismo (SECTUR), Secretaría de Economía (SE), Secretaría de la Función Pública (STPS), Secretaría del Trabajo y Previsión Social y la Secretaría de Salud. En estas sesiones los enlaces de estas secretarías propusieron comentarios técnicos para la mejora del Autodiagnóstico, siempre respetando la estructura y esencia de los indicadores. Asimismo, en estas reuniones se planearon las acciones para la solución de las áreas de oportunidad seleccionadas por los municipios. Como podemos observar, estas reuniones propiciaron una colaboración coordinada y alineada de las secretarías federales para solucionar las necesidades específicas de los municipios.

En el mes de mayo se llevaron a cabo reuniones con cada uno de los alcaldes o enlaces municipales y con los enlaces de las secretarías estatales y federales. Estas sesiones produjeron propuestas y soluciones concretas que fueron el resultado del análisis particular de los resultados obtenidos en la Primera Verificación y los “rojos” seleccionados por el municipio. Por ejemplo, la Secretaría de Turismo impartió el Taller de Planeación y Gestión Turística Municipal a los municipios que identificaron al indicador 2.5 (Municipio Promotor del Turismo) como un área de oportunidad. En este sentido la Agenda cumple con uno más de sus cometidos, posicionar al municipio como un espacio de realización de la democracia en México. Es decir, se concibe a los ayuntamientos como un elemento integrante de la estructura nacional de gobierno y, en esa forma, como locución del sistema democrático. Es importante resaltar que en esta etapa de solución de las áreas de oportunidad (“rojos”), las áreas internas de la SDHT y el INAFED jugaron un papel fundamental para ayudar a los municipios a que las solucionaran. Por ejemplo, el INAFED impartió cursos, con los funcionarios y autoridades municipales, de reglamentación municipal, diseño y puso en funcionamiento cinco páginas de Internet, auxilió a los municipios en los procesos de documentación de diferentes actividades realizadas por la administración municipal para presentarlos como evidencias probatorias. Por su parte, la Dirección de Desarrollo Municipal de la SDHT llevó a cabo las gestiones entre las instancias estatales para que realizaran acciones concretas. Por ejemplo, gestionar la medición de la calidad del aire en algunos municipios y auxiliar a los municipios en sus procedimientos para recabar la evidencia.

Durante el mes de agosto se llevó a cabo la instalación del Consejo Nacional Desde lo Local. El objetivo de éste es constituirse en un órgano de supervisión y de acreditación de la implementación de la metodología de la Agenda en los diferentes estados del país; asimismo, esta instancia será la responsable de emitir y avalar los certificados en “verde” que obtengan los municipios. En este sentido el Consejo reúne los requisitos de neutralidad para tener la suficiente autoridad y legitimidad para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Agenda. Por último, es responsable de velar por el respeto de la confidencialidad de la información de cada uno de los municipios inscritos en el programa.

El Consejo está conformado por Miembros Titulares y por Miembros Institucionales, los cuales funcionan de acuerdo al reglamento interno del mismo. En el momento de su instalación el Consejo sólo contó con los primeros miembros, ya que los segundos se irán incorporando en cuanto se consolide aún más la Agenda. Es importante resaltar que los Miembros Institucionales serán los representantes de secretarías federales, estatales, asociaciones de municipios, universidades, y ONG´s que tengan una participación directa en la implementación de la Agenda en algún estado del país. Por su parte, los Miembros Titulares serán individuos interesados, comprometidos y con la capacidad y experiencia académica y práctica para garantizar el correcto funcionamiento del Consejo. (2)

Con la instalación del Consejo Desde lo Local el programa piloto de la Agenda alcanza una más de sus metas, que es el promover mecanismos de participación que influyan en las acciones y programas del gobierno para fortalecer la cultura y la consolidación democrática del país.

El 3 de septiembre se inició el proceso de implementación de la etapa de la Segunda Verificación. Esta tuvo como objetivo comprobar la nueva ubicación de aquellos indicadores en los que se habían realizado acciones de mejora para poder acreditar su nueva ubicación en “verde”. Es importante resaltar que los enlaces municipales mostraron un entusiasmo manifiesto por acreditar aquellos indicadores que se habían llevado a una nueva ubicación. Además, los enlaces municipales tenían una percepción completa de los objetivos y metas de la Agenda. Esto facilitó y agilizó el proceso de recopilación de la evidencia por parte de los profesores de la UANL. El principal resultado de la implementación de esta Segunda Verificación fue la acreditación de 76 “verdes” alcanzados por los 26 municipios inscritos en el programa piloto. Estos reconocimientos de “verdes” representan un logro concreto de la Agenda “Desde lo Local” en el Estado de Nuevo León.

La Emisión de los Certificados de Calidad Mínima Aceptable permitió alcanzar en la práctica dos objetivos señalados en la teoría metodológica de la Agenda. En primer lugar, crear beneficios y recompensas para todos los actores participantes, especialmente para los municipios y, en segundo lugar, convertirse en una herramienta y canal sencillo de rendición de cuentas ante la ciudadanía. En este sentido la Agenda se convierte en un canal sencillo de rendición de cuentas, ya que por más de diez años el gobierno mexicano ha buscado este tipo de mecanismos sencillos para promover la evaluación de las políticas públicas por parte de los ciudadanos.

Podemos observar que la implementación del programa piloto de la Agenda “Desde lo Local” cumplió con sus objetivos principales. Asimismo, esta experiencia permitió recabar la suficiente información para iniciar la sistematización del programa para su implementación posterior en otros estados del país.

2 Los miembros del Consejo son: Ing. Alejandro Páez Aragón, Presidente Municipal Electo de San Pedro Garza García, N.L.; Lic. Edelmiro Cantú Sada, Ex. Subsecretario de Desarrollo Municipal de la SDHT del Gobierno del Estado de Nuevo León, Dr. Luis Galán Wong, Rector de la UANL; Alicia Ziccardi, Profesora Investigadora de la UNAM, Dr. Paul Rich, Profesor Titular de la Universidad de las Américas, Puebla y Fellow de la Hoover Institution de la Universidad de Stanford y Enrique Cabrero, Profesor Investigador del CIDE.